UNASUR: el nuevo nombre de un viejo anhelo
Porque ésa es la ley primera;
Tengan unión verdadera,
En cualquier tiempo que sea
Porque si entre ellos se pelean,
Los devoran los de ajuera”
José Hernández, La vuelta de Martín Fierro
Introducción
Cuando el 23 de mayo de 2008 se dio a conocer el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas, hubo muchos que se sorprendieron: no habían pensado que pudiera ser en serio. Frente a la supuesta incapacidad de los bloques subregionales ya existentes, se preguntaban para qué crear una nueva estructura, para qué superponer funciones cuando todavía no se había logrado ningún avance. Las pruebas de fuego que enfrentó la UNASUR en el transcurso de estos tres años, logrando solucionar conflictos de magnitud, lejos de debilitarla dejaron en evidencia que alguna utilidad tenía. No obstante, hay quienes siguen insistiendo en que es dificil dar cuenta del carácter de esta nueva organización, principalmente por lo novedoso de su propuesta y lo ‘sin parangón’ en el resto del mundo.
Lejos de parecernos novedoso, este trabajo considera que las claves de la UNASUR deben rastrearse en el pasado suramericano de los últimos siglos, interpretación según la cual esta Unión sería un intento más, hasta el momento acaso el más exitoso, de unidad para lograr la autonomía y la justicia social en el subcontinente.
En esta linea, es importante señalar la concepción geopolítica que tenían San Martín y Bolívar cuando condujeron los ejércitos de la Independencia sin considerar otra frontera que las del hasta entonces Imperio Español, las luchas y proclamas de Facundo Quiroga, Vicente ‘Chacho’ Peñaloza y Felipe Varela, continuadores de la gesta emancipadora americana, Juan Manuel de Rosas y Francisco Solano López, como continuadores de la defensa a ultranza de la soberanía nacional americana y también, cómo no, Franciso de Miranda, José Gervasio Artigas y José Martí. Entrando al siglo XX, esta linea de acción puede rastrearse en José Enrique Rodó, Manuel Ugarte, Rufino Blanco Fombona y Francisco García Calderón que, hacia comienzos de la Primer Guerra Mundial, irían percibiendo que la unidad debía hacerse en conjunto con Brasil, es decir, incluyendo a las ex colonias lusitanas (Methol Ferré, 2002). Ya a mediados de siglo Perón impulsaría concretamente el ABC, reflotando la idea del barón de Rio Branco, buscando sumar a Vargas e Ibáñez para constituir un núcleo básico de aglutinación que pudiera atraer al resto de los países de Suramérica y concretar la unión necesaria para que el año 2000 no los encontrase dominados. En los años ’60, el influjo de la Revolución Cubana otorgó un último y gran impulso al latinoamericanismo, siendo probablemente el Che Guevara su mayor y más fiel exponente. Sin embargo, hasta el momento diversos imperialismos han logrado quebrar esta resistencia, aliados con poderosos sectores internos de cada uno de nuestros países, las más de las veces de forma violenta.
Como puede verse, desde comienzos del 1800, me animaría a decir que desde las Invasiones Inglesas, hay un fuerte sentimiento de americanismo que recorre nuestras tierras y habita en nuestros pueblos. A pesar de las fuertes derrotas sufridas, nunca pasa demasiado tiempo sin que reviva la rebeldía suramericana que quiere concretar la independencia de los poderes fácticos, para decidir sobre su propio destino y así tener más chances de revertir la desigualdad que la azota y, como supieron bien quienes se esforzaron por astillarnos en más de diez repúblicas, esto sólo puede hacerse manteniéndonos unidos.
Inventamos o erramos
Quienes se dedican al estudio de las Relaciones Internacionales, sostienen que las teorías con que se formaron no logran dar cuenta del proceso integracionista que está viviendo Suramérica. Como se sugirió al principio, lejos de ser algo extraño, esto resulta de lo más lógico si se tiene en cuenta que solemos formarnos con teorías producidas en los centros del poder mundial que, como no podría ser de otro modo, producen teoría para explicar su realidad y contribuir a resolver sus problemas. Realidad y problemas que no son los nuestros. Como tantas otras veces a lo largo de nuestra historia, habrá que reconocer que el problema no lo tienen esas teorías, sino nosotros, que no podemos pensar en pensarnos sin echar mano de ellas.
Hace veinte años, Alcira Argumedo (1992) nos decía que nos hemos acostumbrado a considerar como teoría sólo aquello que viene presentado de una determinada forma, con un determinado estilo y un determinado lenguaje, presuntamente neutral y de aplicación universal, y que esa no era la forma en que en Nuestra América se producía teoría. Por ende nos instaba a escuchar las palabras de nuestros grandes hombres y mujeres, que históricamente han producido teoría en forma de discursos, cartas y acción política o militar, logrando expresar la visión latinoamericana del mundo, sus interpretaciones, y las propuestas para actuar sobre esa, nuestra realidad. La matriz de pensamiento latinoamericana hace más de doscientos años que mantiene como banderas irrenunciables la de la autonomía y la de la justicia social, y al leer las declaraciones de los presidentes y los comunicados que emiten desde el 2003 a esta parte, no hacemos más que encontrarnos con nuevos intentos de nuestros pueblos por lograr la definitiva independencia, que se alcanza recuperando la política, para impulsar el desarrollo con inclusión social. Al respecto es muy ilustrativo uno de los párrafos del Consenso de Buenos Aires que, firmado en octubre de 2003, sentaba las bases programáticas del modelo de integración regional que Brasil y Argentina, de la mano de Lula y Kirchner, pretendían impulsar en Suramérica toda:
“16. Entendemos que la integración regional constituye una opción estratégica para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo, aumentando su capacidad de negociación. Una mayor autonomía de decisión nos permitirá hacer frente más eficazmente a los movimientos desestabilizadores del capital financiero especulativo y a los intereses contrapuestos de los bloques más desarrollados, amplificando nuestra voz en los diversos foros y organismos multilaterales. En este sentido, destacamos que la integración sudamericana debe ser promovida en el interés de todos, teniendo por objetivo la conformación de un modelo de desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la justicia social y la dignidad de los ciudadanos” (Consenso de Buenos Aires, 2003).
Con el afán de colaborar en la empresa de pensarnos, además de sugerir la lectura atenta de las declaraciones, tratados y demás documentos suscriptos por los Jefes y Jefas de Estado, me atrevo a sugerir tres cuestiones centrales que debieran tenerse siempre presentes a la hora de estudiar el proceso suramericano, en tanto son las que le otorgan su especificidad:
En primer lugar, el hecho de tener una unidad de origen que todavía está muy presente en la memoria colectiva: la experiencia traumática de la Conquista y los trescientos años de Colonia, produjeron una transculturación de los troncos ibérico, indígena y africano de magnitud nunca antes vista en la historia del mundo, lo cual implica que estos doce países que hoy intentan integrarse, están unidos en su diversidad. No se trata de forzar la fusión de estados consolidados con culturas muy distintas para lograr un mercado que esté a la altura de los volúmenes del comercio en el siglo XXI, sino más bien de recuperar la forma original, la unidad histórica y geopolítica de América del Sur.
En segundo lugar, Suramérica realizó su independencia de España y Portugal, pero quedó dividida en más de una decena de países, astillamiento a partir del cual fue relativamente sencillo para las oligarquías locales obtener el control del aparato estatal y mantener la orientación extraregional de sus economías, profundizando un modelo extractivo exportador que sumió a sus sociedades en la pobreza y la desigualdad. Somos una de las regiones más desiguales del planeta, y esto tiene que ver con los pocos que hicieron mucha plata con el comercio ultramarino, y los muchos que se quedaron con nada en esta repartición. El desafío de revertir la desigualdad sólo puede encararse de modo regional y, como vimos, es uno de los principales objetivos explicitados por los mandatarios.
Por último, y en estrechísima relación con el punto anterior, para revertir la desigualdad es imprescindible lograr márgenes de decisión autónomos. América Latina en general, ve permanentemente avasallada su soberanía a la hora de tomar decisiones. Su subordinación económica va de la mano de su debilidad política. Para terminar con la pobreza y orientar nuestras economías de un modo que favorezca al conjunto, es necesario poder limitar la injerencia que los organismos financieros internacionales y las potencias del mundo han tenido sobre nuestra política interna en las últimas décadas. Este es otro problema que las potencias no tienen, y para el cual no producen teoría: las amenzas a su soberanía son eminentemente militares, mientras que las nuestras son también y fundamentalmente, económicas y políticas.
Juntos es mejor
Habiendo establecido estas cuestiones básicas que pienso deben estar claras a la hora de encarar apreciaciones sobre la UNASUR, podemos señalar algunas cuestiones que la diferencian de otros intentos de unidad, algunas tienen que ver con el contexto mundial y regional, y otras con la visión de quienes encararon este proyecto, ciertamente alentados sobre los inconvenientes que podrían encontrar.
En principio, el marco mundial ofrece posibilidades renovadas al proyecto integracionista. El fin de la hegemonía estadounidense y la paulatina consolidación de un mundo multipolar abren una primera puerta, y la continuidad de regímenes democráticos en la región, otra muy importante. Bueno es recordar que cada vez que Suramérica logró iniciar un proceso de unidad prometedor, fue interrumpido abruptamente las más de las veces por golpes militares y subsiguientes períodos de reacción que impusieron retrocesos inevitables. Estamos transitando el proceso más largo de continuidad del orden institucional desde la consolidación de las democracias de masas, y este es un dato no menor que nos hace pensar en la UNASUR como en un blindaje democrático: a raíz del intento de golpe en Ecuador, sostenía Edgardo Mocca en su blog que “los sucesos de Quito nos mostraron una realidad nueva. Una Sudamérica que construye un gran blindaje democrático. Un blindaje con nombre y apellido: la Unasur. No importa dónde suceda, todo levantamiento contra la voluntad popular encontrará a los gobiernos de la región en la defensa de la democracia” (Mocca, 2010).
En este marco de consolidación democrática y fortalecimiento de la soberanía, es un dato importante el respeto a los tiempos de la política interna que está demostrando tener la UNASUR. Lejos de crear organismos supranacionales a quienes cederles poder de decisión, con una gran conciencia del momento histórico que atravesamos, UNASUR aparece como un mecanismo de coordinación de políticas entre los gobiernos que habitan el suelo de aquella unidad primigenia. No tienen el mismo color ideológico ni atraviesan por procesos políticos similares[2], pero no opinan sobre el desempeño de sus pares. Saben que su única condición de posibilidad está en mantenerse todos juntos y prodigarse mutuo respeto. Así como la recuperación de la democracia y un clima de paz fue necesaria para poder alcanzar los primeros acuerdos importantes en materia de integración regional, la integración se transforma hoy en día en la garantía a la continuación del orden democrático. La flexibilidad organizativa y el respeto a los tiempos internos de la política doméstica aparecen como clave, y un signo más de esto puede encontrarse en la pausa puesta a los intentos de integración financiera. Luego de que en un principio ésta apareciera como una de las prioridades, hoy se habla de tomar el tema con calma, avanzando lento y ensayando soluciones novedosas, habida cuenta de los problemas por los que atraviesa la Unión Europea después de haber ligado la política macroeconómica de todas sus naciones al destino de una moneda común.
Desde un principio la UNASUR se planteo el suyo como un trabajo de coordinación al máximo nivel político, una especie de consorcio en el que se acuerdan políticas macro, que de ninguna manera pretendería reemplazar a los bloques subregionales preexistentes, en tanto es grande su acervo de integración. Muy por el contrario, se apoya en estructuras como MERCOSUR, CAR y CARICOM, a nivel técnico, operativo, de financiamiento e incluso político: si se tiene en cuenta, por ejemplo, que en diciembre pasado se creó la figura de Alto Representante General del MERCOSUR[3], queda claro que no se está pensando en deshacer el bloque sino, por el contrario, en impulsar más que nunca sus iniciativas.
En linea con lo anterior, esta nueva organización intergubernamental tiene el objetivo declarado de constituirse en un espacio de convergencia y consenso para establecer los lineamientos estratégicos de la región en cuanto a posicionamiento internacional y grandes estrategias de desarrollo compartidas. Lo dicho hasta aquí queda bastante claro en el Tratado Constitutivo:
“Artículo 2 – Objetivo: La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados” (Tratado Constitutivo de la UNASUR, 2008).
Al respecto, aporta un elemento novedoso el hecho de que la UNASUR se haya propuesto firmemente mantener una estructura institucional y burocrática lo más ágil posible: continúa con la estructura original de Consejo de Jefes y Jefas de Estado, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y Consejo de Delegados, habiéndose creado tan sólo nueve Consejos especiales, para cuestiones clave, integrados por Ministros, es decir, manteniendo un altísimo nivel político para la toma de decisiones. En relación con este último punto, es bueno señalar la cantidad de Cumbres Extraordinarias de Jefes y Jefas de Estado que han tenido lugar desde su creación. El Tratado estipula una Reunión Ordinaria por año, pero lo cierto es que los presidentes de la región no sólo se han reunido de manera extraordinaria e inmediata por temas como el intento de secesión en Bolivia (2008), el intento norteamericano de instalar siete bases militares en Colombia (2009), las consecuencias del terremoto en Haití (2010), el intento de golpe de estado en Ecuador (2010) o la muerte de Néstor Kirchner (2010), sino que además han instalado una dinámica de encuentros esporádicos por otro tipo de ocasiones, más relajadas pero que definitivamente tienen el objetivo de mantener los lazos de la región unidos y en constante accionar, dando una muestra de decisión política al resto del mundo y de identidad suramericana a los pueblos de la región. Esta diplomacia presidencial activa sin duda alguna dista de ser lo que comúnmente se conoce como diplomacia de cumbre.
Sin dudas, es la voluntad política de los mandatarios la que hoy en día convierte a la UNASUR en un elemento tan poderoso en la realidad política de la región. Si bien mucho de esto se debe a una serie de gestos fuertes que los presidentes han ido teniendo entre sí en diversos momentos de sus mandatos (e incluso antes –recordar el fuerte apoyo brindado por Lula y Lagos a Kirchner antes del balottage del 2003-), logrando dar por tierra con los tradicionales reparos a la cooperación, es dable suponer que esta intensidad se mantenga más allá de los liderazgos, en tanto como referíamos al principio, UNASUR se convierte hoy en la mayor garantía que tienen los respectivos gobiernos para llegar a término honrosamente, y esto es lo que en gran medida logra que la política de integración regional al más alto nivel político supere las diferencias ideológicas y se instale entre los primeros puntos de las prioridades presidenciales.
Por último, si bien es cierto que la UNASUR debió enfrentar grandes retos en sus comienzos, también lo es que gran parte de su prestigio actual lo debe, precisamente, al hecho de haber superado galantemente esos desafíos. Dudo que haya estado en la mente de sus impulsores que la Unión tuviera que desempeñar un papel tan importante a la hora de resolver conflictos intraregionales, pero lo cierto es que estaba ahí cuando éstos aparecieron, y las más de las veces fue clave en lograr su resolución, evitando así injerencias extranjeras y obstáculos a la integración. Sin dudas, esta dimensión de mecanismo de resolución de conflictos le dio un gran impulso, y recordó a todos oportunamente que no se puede descansar en la empresa de la liberación.
Brasil y Argentina: una alianza táctica de carácter necesario
Para terminar de echar luz sobre el carácter de los renovados intentos integracionistas del siglo XXI, es importante comprender el rol insustituible que juegan Brasil y Argentina en cualquier proyecto que pretenda contener a Suramérica en su conjunto. Lo cierto es que más allá de todos los señalamientos que hemos venido haciendo, el otro gran elemento que explica el éxito de la convergencia por sobre las no menores diferencias ideológicas y políticas es que mientras Brasil y Argentina permanezcan unidos en una política estratégica común, ninguno de los otros países del subcontinente puede darse el lujo de permanecer al margen.
En 2002, poquísimo tiempo después de la debacle argentina de diciembre de 2001 y antes de que Luiz Inacio Lula Da Silva o Néstor Kirchner asumieran la presidencia de sus respectivos países, es decir, antes de que se le pudiera ver el rostro al cambio de época, Methol Ferré dio una conferencia en Argentina. En ella sostuvo que Perón fue el primer latinoamericano en ver el camino concreto, estratégico para lograr la unidad. Me gustaría reproducir aquí sus palabras exactas, en tanto me parecen de una claridad difícil de encontrar:
“Perón decía (…)“La unidad comienza por la unión, y ésta por la unificación de un núcleo básico de aglutinación”. Para él, la alianza argentino-brasileña era ese núcleo básico de aglutinación de América del Sur. O sea, da un salto enorme con relación a todo el latinoamericanismo anterior: señala el camino principal. El pobre Rodó nos dijo: en el horizonte está la Patria Grande; pero no dejó táctica, no dejó estrategia, sólo dejó el horizonte. (…) Perón es el primero que indica un camino a seguir, el primero que transforma eso en una política sudamericana. Porque si no hay discernimiento de lo principal y lo secundario, es decir, si no se descubre y propone el camino principal de acceso a lo que se busca, distinguiéndolo de los caminos secundarios -que pueden auxiliar al camino principal pero que no conducen a realizar lo que se propone- entonces se marcha a los tumbos. El camino constituye el alma de la realización del destino” (Methol Ferré, 2002).
Estos son los dos grandes países suramericanos, únicos capaces de aglutinar a todos detrás de un proyecto común, el núcleo básico aglutinador. Cualquier intento integracionista que no cuente con ambos está condenado al fracaso.
En este sentido, el acuerdo estratégico alcanzado en sus primerísimos tiempos al frente del gobierno por Lula y Kirchner, se presenta como la clave de la negativa suramericana a la propuesta panamericanista del ALCA, enterrada en las arenas de Mar del Plata durante la IV Cumbre de las Américas, en noviembre de 2005. Los lineamientos planteados en el Consenso de Buenos Aires (2003) y el NO al ALCA constituyen el punto de inflexión en la política exterior suramericana que abrió la posibilidad a este nuevo encuentro de nuestras naciones: a fines de ese mismo año se constituiría la Comisión Estratégica de Reflexión sobre el Proceso de Integración Regional, que cambiaría la mirada estratégica y se abriría paso también a la creación de la Secretaría Permanente del MERCOSUR Social, dando cuenta de que los cambios en los lineamientos estratégicos para la integración regional afectarían a todos los organismos dependientes de los gobiernos del subcontinente que trabajaran el tema.
Reflexiones finales
El siglo XXI sorprendió a los presidentes de Suramérica reunidos, por primera vez en la historia, en un anticipo de lo que vendría. Diez años después, y catástrofe económica, social y política de por medio, la Unión de Naciones Suramericanas se ha constituido en una realidad y figura entre los primeros puntos en la agenda de los gobiernos de la región, independientemente de sus afiliaciones ideológicas. El mundo nos presenta el fin de la hegemonía estadounidense y la configuración de un esquema de poder multipolar. En este marco, los históricos proyectos integracionistas de América del Sur cobran nuevo vigor, de la mano de gobiernos que si no siempre se diferencian de sus antecesores neoliberales, sí comprendieron que no hay supervivencia posible en la desunión.
América del Sur conmemora el bicentenario de su primera independencia y los festejos la encuentran luchando por alcanzar la segunda y definitiva: es en esta clave que debe leerse el esfuerzo de los gobiernos suramericanos por fortalecer la UNASUR y lograr que se transforme en un instrumento para garantizar la soberanía efectiva en la región. Esta idea no es nueva, porque no son nuevas las características de la región y porque tampoco lo son sus necesidades, ya nos decía Galeano (1975; 3)
“La división internacional del trabajo consiste en que unos países se especializan en ganar y otros en perder. Nuestra comarca del mundo, que hoy llamamos América Latina, fue precoz: se especializó en perder desde los remotos tiempos en que los europeos del Renacimiento se abalanzaron a través del mar y le hundieron los dientes en la garganta”.
Cinco siglos después, el desafío sigue siendo cambiar el modelo basado en la exportación de productos primarios, por un proyecto basado en la ciencia, la tecnología, la industria y la capacidad de agregar valor a partir del trabajo de la gente (Filmus, 2010). Para esto, la estrategia suramericana es recuperar el rol de la política como herramienta de transformación, y encarar el desarrollo con inclusión social. La UNASUR constituye el blindaje que los gobiernos necesitan para emprender las transformaciones ‘con la espalda cubierta’. Por otro lado, mientras Brasil y Argentina sigan decididamente esta senda, es esperable que la integración continúe fortaleciéndose, fundamentalmente a través del MERCOSUR, como único modo de sostener los respectivos proyectos nacionales.
Las teorías internacionales del centro del mundo tienen limitaciones para explicar el actual proceso integracionista liderado por UNASUR, porque sus características son distintas a la de cualquier otro proceso de integración. Debemos darnos nuestras propias herramientas y, para aportar al proceso, entender cuál es su esfecificidad. La especificidad del proceso liderado por UNASUR es la de recuperar el rol de la política, y con ella, la soberanía popular necesaria para desandar los caminos de la desigualdad.
Referencias
Argumedo, A. (1992). Los silencios y las voces en América Latina. Buenos Aires: Colihue
Galeano, E. (1975). Las venas abiertas de América Latina. Buenos Aires: Siglo XXI
García, M. A. (2008). Nuevos gobiernos en América del Sur. Revista Nueva Sociedad Nº 217, septiembre-octubre de 2008. Disponible en http://www.nuso.org/upload/articulos/3551_1.pdf
Mocca, E. (2010). “Anacrónico opina que…” en Café Umbrales. Disponible en http://revista-umbrales.blogspot.com/2010/10/anacronico-opina-que.html
Methol Ferré, A. (2002). De los estado-ciudad al estado continental industrial. Conferencia organizada por el Foro San Martín para la Integración de nuestra América, Centro Cultural Hernández Arregui, Buenos Aires, 12 de Julio de 2002. Disponible en http://www.metholferre.com/detalle_de_pagina.php?entidad=conferencia&pagina=26
Moniz Bandeira, L. A. (2004). Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al MERCOSUR. Buenos Aires: Grupo Editorial Norma
Documentos Consultados:
Consenso de Buenos Aires, 16 de octubre de 2006, Buenos Aires, Argentina. Disponible en http://www.resdal.org/ultimos-documentos/consenso-bsas.html
Un Nuevo Modelo de integración de América del Sur. Hacia la Unión Sudamericana de Naciones. Documento Final de la Comisión Estratégica de Reflexión sobre el Proceso de Integración Regional. II Cumbre de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, 9 de diciembre de 2006, Cochabamba, Bolivia. Disponible en http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/dec_cochabamba_reflexion.htm
Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas, 23 de mayo de 2008, Brasilia, Brasil. Disponible en http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm
* Trabajo presentado en las IX Jornadas de Sociología de la UBA, agosto de 2011.
[1] Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires.
[2] No sólo Chile, Perú y Colombia mantienen sus tratados de libre comercio con EEUU y muestran una matriz ideológica un tanto más neoliberal que el resto de los países de la región, sino que los países andinos están transitando cambios estructurales –nótese las reformas a sus Constituciones-, que radicalizan su proceso. Marco Aurelio García decía que están viviendo un “cambio de época”, mientras en el Cono Sur se vive una “época de cambios”. En consecuencia, las dinámicas internas y los tiempos de la política son muy distintos (García, 2008).
[3] Cargo inaugurado por Samuel Pinheiro Guimaraes.
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